社论

　　市场盛传，铁道部并入交通部或将在本月召开的全国“两会”见分晓，而大部制改革也将进入操作阶段。

　　提高政府机构效率，精简政府机构、编制、人员，这是历届政府都在追求的目标。在改革开放进一步深入的时期，政府更是提出，行政机构改革是向服务性政府转变。

　　新中国历史上曾有过12次国务院机构改革和调整。从效果上看，这12次大部分不理想。每次改革调整前说的都是“精兵简政”，结果都是机构越来越膨胀、人员越来越多。改革开放前的机构改革调整就不去说了，上世纪80年代以来的几次机构改革调整的结果也不甚理想。原因很简单，原来的政府是“全能政府”，每一个行政机构管着一摊事，在计划经济的模式下，这样的行政机构还掌管着这一领域的人力、物力、财力。一旦这样的机构撤并了，这些事还在，还得有人、有机构管；更显无奈的是，在生活、生产、经营领域没有独立自主权的人们和企业，一旦没有了主管的行政机构，他们还在到处找管辖他们的继承者。

　　上世纪80年代以来的多次行政机构改革中，也有成功之处。譬如，曾经权力很大的国家纺织工业部撤销后，继承它的是中国纺织工业协会，刚开始时虽然比起纺织部权力小许多，但是“二政府”的味道还是很浓，可如今的中国纺织工业联合会，因为习惯势力和观念，只剩下政府的影子，基本上已经没有政府行政机构的权力了。

　　这样的政府行政机构改革是成功的。而这样的行政机构改革、撤并成功的关键，在于被改革、被撤并的行政机构原有的职能已经发生重大变化，有些职能已经不存在了，已经市场化和社会化了。经济发展的主体力量在市场，企业和老百姓才是创造财富的主体，政府应该是创造环境的主体。政府的职能要转到为市场主体服务、创造良好的环境上来。

　　只有拥有这样的认识，才会有成功的政府行政机构改革。可喜的是，在全国“两会”之前召开的中共中央十八届二次会议讨论了《国务院机构改革和职能转变方案(草案)》稿。

　　具体落实到铁道部并入交通部上，原来铁道部权力很大，有关铁路上的一切权力都在铁道部手里，比如铁路建设投资、铁路养护、铁路客货运输经营等。如今，如果不能转化铁道部的职能，不能产生铁道运输市场的主体，那么统辖铁道部门的大交通部，只不过是在原有机构之上增加一个协调权力部门，没有多大的实际意义。

　　当然，铁道部机构改革、职能转变的原则是有的，即“政企分开、网运分离、打破垄断、引入竞争”，具体是以地方铁路局为基础，分别组建客运公司，再组建货运公司，在客运和货运均与路网分离的情况下，组建统一的国家铁路路网公司。这其中还要向社会资本开放，组成股份制的铁路客运和货运公司。

　　这样的职能转变原则上是有利于铁道部机构改革的。但是，铁道建设事关国家战略建设，投资额十分庞大，其投资决策肯定还是掌握在政府手里；同时，铁道本来就是一个自然垄断的行业，国资企业甚至引进的民资都可能在市场的名义下攫取垄断利润。

　　因此，转变政府的铁道部门职能，不仅仅要建立铁路运输市场和市场中的企业主体，而且要对仍然存留在政府手中的有关铁道事宜的权力进行有效的监督。而这一切决不是铁道部并入交通部就能解决的。应该说，全国“两会”可能会将铁道部行政撤到交通部中，但这只是政府铁道部门职能转变的开始，真正的撤并、建立标准还有待时日。